编者按
目前，全国市级国土空间总体规划编制工作正在加快推进，各地围绕规划中的重点问题进行了积极的探索研究，积累了一定的实践经验。为了群策群力做好市级国土空间总体规划编制工作，我们开设了“市级国土空间总体规划经验交流专栏”，将陆续刊登各地市级国土空间总体规划编制的创新方法、经验做法，今天刊登第三期，重点介绍深圳、西安在谋划国土空间总体格局探索总结出的先进经验。
引 言
关中既是自然地理单元，也是古代的军事防御单元，三千多年来于八水环绕之中建都建城，在周边平原兴修农田水利，形成了西安“表山带水、关都城邑、原隰沃野”长期稳定的历史地理环境，体现了自然山水、历史文脉与农耕文明的高度统一。西安编制新阶段、新理念、新格局的国土空间规划，更要按照保护优先、先底后图的思路优化国土空间格局，明确刚性管控要求，构建整体保护格局，延续城市发展脉络。
图1西安在关中平原中的位置
一、西安国土空间发展现状和矛盾冲突
西安历代城址位于南山（秦岭）、北水（渭河）之间，现代西安城市以明清府城为基础不断向外扩展。1937年，民国时期的西京筹备委员会曾制定了《西京市分区计划说明》，提出新旧分治的规划思想，在规划分区中单列了古迹文化区，并限制其他使用。新中国历版西安市总体规划都注重保护明清古城完整格局，主要发展方向避开周秦汉唐重大遗迹。
近年来城市建设发展迅速，已经形成了北至渭河、西至沣河、南至潏河、东至骊山-白鹿原的主城区，水系环绕的西安小平原范围基本建设完毕，外围临潼、鄠邑等城市组团则规模较小、空间分散。城市建设与大遗址保护矛盾逐渐显现，城市南部由“依塬”到“上塬”发展，城市自然地理特征和历史文脉保护受到威胁。
自然地理条件限定了主城区发展空间，城市建设高密度聚集，不透水面持续增加，绿色空间服务水平较低。根据卫星遥感监测数据，城六区强热岛（SUHI≥5℃）面积从2006年的40.4%增加至2018年的47.4%，热岛效应明显增强我国要优化国土空间布局，平原生态空间的连通性、系统性下降。
除山水边界因素以外，西安城市周边也是优质农田集中区。泾河、沣河、黑河、涝河以及交口抽渭灌区等，既是稳定耕地的重要组成部分我国要优化国土空间布局，也传承了郑国渠、关中惠渠等农业水利文化特色。近年来全市耕地碎片化趋势增强，平均耕地图斑面积较2009年下降1/3，重耕地数量保护、轻农田格局保护，一定程度造成了农业空间的失序。
图2西安城址变迁示意图
（资料来源：西安市历史文化名城保护规划（2020-2035年））
图3西安城镇建设用地现状图（2019年）
图4 西安市中心城区热岛强度变化分析图（2006-2018年）
二、系统梳理保护要素、集成整体保护格局
（一）保护“一山、九塬、一带、八水、七田”自然地理格局
✍ 1、自然保护地。结合西安生态功能特征，形成以秦岭国家公园为主体的自然保护地体系，划定生态保护红线总面积约3800平方公里，主要分布在秦岭北麓生态屏障和渭河流域生态带。
✍ 2、生态保育区。按照市域生态网络体系，将未纳入生态保护红线的重要生态功能区，以及白鹿原等九个台塬边坡划入生态保育区，实施国土空间规划分区管制。
✍ 3、河湖水系。按照《陕西省渭河生态区建设总体规划》要求，设立渭河生态区，并确定了市级主要河流、水库的管理和保护范围。重点建设渭河及主要支流生态走廊，保障河湖生态流量，恢复和保持河湖水系的自然连通和流动性。
✍ 4、农田集中区。对现状实有耕地和标注为可恢复属性的耕地进行集中连片度分析，利用ArcGIS软件进行缓冲分析，按照8米阈值融合后的连片区域面积比重，作为衡量耕地连片性的主要指标，并结合现状灌区分布和种植特点，确定了七片农田集中区，确保在本次规划中实有耕地数量不减少、规模集中度有提升。
图5 西安市自然地理格局图
（二）保护“一核、四区、多轴、多点”历史文化空间
✍ 1、古都文化核心区。唐城墙遗址及其外围一个街坊所在区域，总面积约92平方公里，在其中分布了1个历史城区、3片历史文化街区，以及唐长安城自然形胜（六岗）、重要功能区、重要轴线、城墙、路网、水系、地标节点等古城格局，是西安古都文化核心区。
✍ 2、重点遗产区。骊山-秦陵遗址区，要按照世界遗产标准，保护和建设好临潼骊山风景名胜区及秦东陵区域；西汉帝陵遗址区，按照汉唐帝陵世界遗产标准，保护西至茂陵、东至阳陵，以及其所分布的五陵塬；历代都城遗址区，整体保护西周丰京、镐京、秦咸阳城、汉长安城等历代都城遗址；城南川塬文化区，由东南塬川和西南林苑，以及兴教寺等世界文化遗产组成。
✍ 3、古都历史轴线。主要包括朱雀大街（隋唐轴）、雁塔路（唐大明宫轴线），汉城西路（秦汉轴）、阿房宫轴线等四条主要历史轴线。
✍ 4、重点保护对象。保护秦始皇陵及兵马俑坑，丝绸之路：长安-天山廊道路网（汉长安城未央宫遗址、唐长安城大明宫遗址、大雁塔、小雁塔、兴教寺塔）2项6处世界文化遗产。确定了国、省级文物保护单位172平方公里保护范围、367平方公里建设控制地带。
图6 西安市历史文化空间格局图
（三）保留五类城市安全缓冲空间
✍ 1、地震危险区。西安地震活动潜在风险高，老城建筑抗震、抗灾能力弱。本次地震危险性分析以全新世活动断层危险性为基础，结合地震动峰值加速度确定地震危险性等级，确定临潼—长安断裂带、泾阳—渭南断裂两侧30米范围为地震危险性极高危险区。
✍ 2、洪涝风险区。市域层面综合考虑了包括河道坡降地形（山区河段或平原河段）、有无堤防保护以及河道两岸用地特征等在内的影响因素，划定了西安市20条河道洪涝风险控制线。在中心城区范围进一步识别了17.86平方公里低洼区域，选取18座公园作为雨洪调蓄公园，优先作为公园绿地、排水通道或调蓄空间。
✍ 3、生态修复与环境控制区。识别了与城市建设相邻的白鹿原、少陵塬、神禾塬、八里塬塬坡修复区域，以DEM数据为基础，结合地形和坡度分析，确定了坡底线和塬面之间的塬坡保护范围。控制连接大型生态冷源和城市集中建设区的连续开阔带状空间，落实《秦岭生态环境保护规划》区划要求，重点衔接秦岭建设控制地带范围。
✍ 4、设施安全防护区。西安是重要的能源枢纽城市，本次重点对6.3MPa以上的超高压燃气管线、750KV输电走廊两侧，以及重点电磁防护区、机场净空区（低于4m）进行缓冲控制。
✍ 5、地质灾害易发区。对崩塌、滑坡、泥石流极高易发区、地面沉降极高易发区（指地面沉降速率超过50mm/a区域）进行建设控制。
图7西安市安全缓冲空间分布图
（四）国土空间整体保护格局
在系统梳理各类保护空间的基础上，将具有结构意义的保护要素进行系统集成，确定市域整体保护空间格局为“一屏一带、一核四区、八水七田、多廊多点”，是优化城市空间结构的前提条件。
一屏一带，指秦岭北麓生态屏障和渭河生态文化带，兼具重要的生态和文化价值。秦岭北麓生态屏障是重要的国家级生态功能区，以终南山为代表的秦岭山峰，是长安中轴线的端点，具有重要的文化标识意义。渭河是关中平原的母亲河和重要的生态廊道，形成了由古文化遗址、古墓葬、古建筑、历史漕渠等组成的渭河遗产体系，渭河滨水空间兼具城市通风廊道和景观游憩功能，组成了渭河生态文化带。
一核四区，指保护隋唐长安城古都核心区以及历史轴线组，整体保护骊山-秦陵遗产区、西汉帝陵遗址区、历代都城遗址区、城南塬川郊野区四片重点遗产区历史文化遗产及其历史环境和自然地形地貌。
八水七田，指保护渭河主要支流生态廊道，推进水系连通和修复工程，加强滨水地区的建设控制；保护七片农田集中区，确保区内耕地数量、质量、布局基本稳定，传承关中传统农耕文化。
多廊多点，控制城市通风廊道、生态廊道、文化廊道，预留热岛冷源、雨洪蓄滞空间。
图8 西安市国土空间整体保护格局图
三、经验启示
班固在《西都赋》中描述，汉长安城“表以太华、终南之山，带以洪河、泾、渭之川”，古都营城一直追求“天人合一”的思想境界。国土空间全域全要素的资源调查，与现代空间分析手段相结合，更加清晰地展现了城市生态、农业、历史文化和地域特色相互融合的空间关系。通过分解、传导为具体的管控要求，可以更加有效地承载融合自然与人文的国土空间整体保护格局要求。西安的经验对于类似保护维度多元、建设发展迅速的城市具有一定借鉴意义。
本文由西安市自然资源和规划局供稿，特此感谢！
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